逐條解讀六部委財預(yù)50號文《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》
自2014年修訂的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，雖然地方各級政府在化解財政金融風(fēng)險取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容小覷。
因此2017年5月3日，財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會六部委聯(lián)合發(fā)布了財預(yù)〔2017〕50號《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“50號文”）。
50號文的隆重登場，正值2016年中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)“要把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置”之后，與“十九大”之前，這樣一特殊的時間段。故而其意義也正在于此：貫徹落實中央決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
作為這樣一份重任在肩的文件，自然也不會太過平凡。
關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知財預(yù)〔2017〕50號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、發(fā)展改革委、司法廳（局），中國人民銀行上海總部、各分行、營業(yè)管理部、省會（首府）城市中心支行、副省級城市中心支行，各銀監(jiān)局、證監(jiān)局：
2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府加快建立規(guī)范的舉債融資機制，積極發(fā)揮政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用，防范化解財政金融風(fēng)險，取得了階段性成效。但個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時有發(fā)生，局部風(fēng)險不容忽視。
金融監(jiān)管研究院解讀
前期已經(jīng)查處的案例：
序號
相關(guān)機構(gòu)
具體事項、整改情況及處理情況
1
-江蘇金融融資租賃股份有限公司
-黔江區(qū)教委
2015年6月和8月，江蘇金融租賃股份有限公司與黔江區(qū)教委簽訂2個《融資租賃合同》，向黔江區(qū)教委提供融資1億元。
整改情況
1.關(guān)于黔江區(qū)財政局出具承諾融資0.55億元問題。
已撤回《協(xié)助協(xié)調(diào)函》，并提前兌付本金及收益。
2.關(guān)于黔江區(qū)教委與上海愛建融資租賃有限公司簽訂融資租賃合同1.2億元問題。
重慶鴻業(yè)事業(yè)（集團）有限公司（下簡稱鴻業(yè)集團）已償還0.38億元，余0.82億元。經(jīng)協(xié)商，已撤回黔江區(qū)財政局出具的文件，解除了黔江區(qū)財政局的擔(dān)保責(zé)任。
3.關(guān)于黔江區(qū)教委與江蘇金融租賃股份有限公司簽訂融資租賃合同1億元問題。
經(jīng)協(xié)商，已撤回黔江區(qū)財政局出具的相關(guān)文件，解除了黔江區(qū)財政局的擔(dān)保責(zé)任。鴻業(yè)集團已全部償還該1億元債務(wù)。
處理情況
1.黔江區(qū)政府區(qū)長徐某：批評教育，區(qū)政協(xié)主席夏某（時任黔江區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長）：黨內(nèi)警告處分。
2.黔江區(qū)財政局局長盧某：行政撤職處分。
3.鴻業(yè)集團董事長肖某：行政撤職處分，重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團）有限公司董事長張某：行政撤職處分。鴻業(yè)集團資金部部長曾某：免職并開除黨籍，司法機關(guān)已對其涉嫌犯罪行為進行追究。
4.責(zé)成黔江區(qū)政府向重慶市政府書面檢查。
5.江蘇金融租賃公司處以行政處罰30萬元。
6.對江蘇金融租賃公司有關(guān)責(zé)任人進行問責(zé)。包括：對副總經(jīng)理佘某給予警告、處以5萬元罰款；對市場總監(jiān)鄭某給予警告、處以5萬元罰款；對評審部副經(jīng)理翟某給予嚴(yán)重警告處分；對公司業(yè)務(wù)五部副經(jīng)理李某、客戶經(jīng)理陶某給予記過處分。
制表：金融監(jiān)管研究院
2
-山東省國際信托股份有限公司
-鄒城市正方經(jīng)濟發(fā)展投資有限公司
-重慶鴻業(yè)事業(yè)（集團）有限公司
2015年3月，山東省國際信托股份有限公司與鄒城市總工會簽訂“正方實業(yè)單一資金信托合同”，向鄒城市正方經(jīng)濟發(fā)展投資有限公司發(fā)放信托貸款，鄒城市正方經(jīng)濟發(fā)展投資有限公司收到貸款后經(jīng)財政局財源建設(shè)基金轉(zhuǎn)給城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司使用，并以財政資金作為還款來源。
整改情況
鄒城市總工會向干部職工退還了全部資金，違法違規(guī)舉債問題全部整改到位。
處理情況
1.鄒城市政協(xié)副主席姚某（時任總工會主席）：黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級處分。
2.鄒城市常務(wù)副市長李某：黨內(nèi)警告處分。
3.時任鄒城市市長謝某：按規(guī)定程序核查處理。
制表：金融監(jiān)管研究院
3
中國建設(shè)銀行駐馬店分行
中國建設(shè)銀行股份有限公司于2015年9月與駐馬店市公共資產(chǎn)管理公司簽訂了建駐營基建[2015]153號合同，同月該行發(fā)放貸款6.4億元。駐馬店市人民政府通過政府會議紀(jì)要，承諾將公共資產(chǎn)管理公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元。市財政局據(jù)此向中國建設(shè)駐馬店分行出具承諾函。
處理情況
1.建行駐馬店分行：行政處罰30萬元。
2.約談建行駐馬店分行班子成員，督促其整改問責(zé)。
3.公司部經(jīng)理劉某、公司部客戶經(jīng)理葉某：行政記過處分。
4
新都桂城村鎮(zhèn)銀行
新都桂城村鎮(zhèn)銀行2015年向成都市新都區(qū)土地整理農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社提供2.08億元（名義為購買苗木、花卉及中藥材等），相關(guān)合作社將貸款資金轉(zhuǎn)入成都市新都區(qū)神龍投資有限公司，經(jīng)有關(guān)區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)同意調(diào)劑部分貸款資金用于土地整理等政府項目。
處理情況
1.新都桂城村鎮(zhèn)銀行處以行政處罰20萬元。
2.對該行行長處以行政處罰罰款5萬元。
3.暫停新都桂城村鎮(zhèn)銀行所有市場準(zhǔn)入申請，包括暫停該行2家支行的準(zhǔn)入、所有業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和高管準(zhǔn)入業(yè)務(wù)。
4.下調(diào)新都桂城村鎮(zhèn)銀行2016年監(jiān)管評級級次和檔次，將其列為2017年現(xiàn)場檢查重點對象。
5.在全省銀行業(yè)通報。
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，現(xiàn)就進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項通知如下：
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呼應(yīng)中央精神：
1.2016中央經(jīng)濟工作會議中的“要規(guī)范政府舉債行為?！奔啊耙逊揽亟鹑陲L(fēng)險放到更加重要的位置，下決心處置一批風(fēng)險點，...提高和改進監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險?！?/span>
2.2017年4月25日中央政治局金融安全講話“地方各級黨委和政府要按照黨中央決策部署，做好本地區(qū)金融發(fā)展和穩(wěn)定工作，做到守土有責(zé)，形成全國一盤棋的金融風(fēng)險防控格局?！?/span>
呼應(yīng)國務(wù)院決策部署：
國辦函〔2016〕88號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》
§
建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制，堅持快速響應(yīng)、分類施策、各司其職、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置
§
§
牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實防范和化解財政金融風(fēng)險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。
§
一、全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作
各省級政府要認(rèn)真落實國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)督促本級各部門和市縣政府進一步完善風(fēng)險防范機制，
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這段也可以說是對于前文“貫徹落實國務(wù)院決策部署”的細(xì)化介紹。
其實，有待組織妥善落實的，除了這份國辦函88號文以外，還有在2016年11月3日幾乎同時推出的財預(yù)[2016]152號《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》。
以上兩部文件，主要為建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制而設(shè)。
當(dāng)時為的，就是提高地方政府動態(tài)監(jiān)測、實時預(yù)警的能力，提前妥善做好政府債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急政策儲備，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
結(jié)合2016年開展的融資平臺公司債務(wù)等統(tǒng)計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔(dān)保行為摸底排查，督促相關(guān)部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為。
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關(guān)于分類妥善處置：
2016年1月11日財政部發(fā)布《對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)[2015]225號），該意見是國務(wù)院43號文以及新預(yù)算法的相關(guān)要求的具體落實，主要內(nèi)容是對地方政府債務(wù)余額實行限額管理，取消了地方融資平臺公司的政府融資職能，支持通過PPP、政府購買服務(wù)等措施融資。
該意見對地方債務(wù)限額進行分類管理，分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。這也為之后的154和155號文埋下伏筆。不同的債務(wù)類型，政府的償還資金來源不同，其中：
§
一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法。
§
§
專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€；政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實現(xiàn)后即予歸還。
§
對于地方政府存量債務(wù)，該意見也根據(jù)不同的債務(wù)類型做出了差異化的處理規(guī)定：
o
（1）對于甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，屬于公益性項目債務(wù)的，由地方政府統(tǒng)籌安排包括債券資金在內(nèi)的預(yù)算資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)；
o
o
（2）屬于非公益性項目債務(wù)的，由舉借債務(wù)的部門和單位通過壓減預(yù)算支出等措施償還，暫時難以壓減的可用財政資金先行墊付，并在以后年度部門和單位預(yù)算中扣回。
o
o
（3）地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。
o
上述工作應(yīng)當(dāng)于2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關(guān)部門、市縣政府，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)提請省級政府依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。
財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發(fā)現(xiàn)問題及時報告。
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本條一方面限定了整改期限與責(zé)任追究的機制，另一方面，強調(diào)了各地財政監(jiān)察專員辦事處的監(jiān)督責(zé)任。
債券管理領(lǐng)導(dǎo)小組是國辦函（2016）88號《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》首次提出：
§
縣級以上地方各級政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組），作為非常設(shè)機構(gòu)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政府性債務(wù)日常管理。
§
§
當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險事件時，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮風(fēng)險事件應(yīng)對工作。
§
而這個“各地財政監(jiān)察專員辦事處”的職責(zé)來自2016年11月24日的財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》
主要還是因為新預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件實施以來，部分地區(qū)常見債務(wù)管理責(zé)任不力、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項目不規(guī)范等問題。
這也是《暫行辦法》出臺的原因。所以辦法有針對性地對專員辦實施地方政府債務(wù)監(jiān)督做出系統(tǒng)規(guī)范。
1.
監(jiān)督重點：全面覆蓋地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置，以及地方政府和融資平臺公司融資行為。
2.
3.
監(jiān)督方式和對象：可綜合運用調(diào)研、核查、檢查等手段，建立常態(tài)監(jiān)督機制；必要時可延伸至相關(guān)政府部門、事業(yè)單位、融資平臺公司、金融機構(gòu)等單位，防范地方政府通過企事業(yè)單位違法違規(guī)融資。
4.
5.
監(jiān)督處理：明確專員辦查實地方政府債務(wù)違法違規(guī)問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)新預(yù)算法、《財政違法行為處罰處分條例》等規(guī)定作出處理；其中屬于應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)政府及部門、單位人員責(zé)任的，專員辦應(yīng)提出處理意見報財政部。
6.
7.
監(jiān)督考核：考核結(jié)果納入專員辦財政預(yù)算監(jiān)管業(yè)務(wù)工作考核范圍，體現(xiàn)正向激勵。
8.
二、切實加強融資平臺公司融資管理
加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資。
金融監(jiān)管研究院解讀
由于2008年中國的“4萬億”計劃旨在刺激宏觀經(jīng)濟，但除中央政府投資以外，還需要地方各級政府配套投資。
因此，2009年融資平臺的舉債規(guī)模出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，其中融資平臺發(fā)行的城投債在當(dāng)年就從之前的不足千億元規(guī)模，井噴達到了3000億元以上。
融資平臺通過舉債融資為地方經(jīng)濟籌集資金，在應(yīng)對國際金融危機沖擊中，發(fā)揮了積極作用。但是與此同時，融資平臺負(fù)債規(guī)模迅速膨脹、地方政府違規(guī)變相擔(dān)保、償債風(fēng)險驟升等現(xiàn)象，也逐漸引起了中央層面的重視。
中央層面
2010年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），一定程度明確了城投融資平臺的定義，而且該定義一直沿用至今。
“由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”
19號文指出地方融資平臺發(fā)展中的亟須高度關(guān)注的問題，主要是“融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等”。
19號文要求地方各級政府對融資平臺公司的債務(wù)進行全面清理，并對融資平臺公司進行清理規(guī)范，同時也要求銀行業(yè)金融機構(gòu)加強對融資平臺公司的融資和信貸管理，并再一次強調(diào)要堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。文件將融資平臺公司分為三類：
（1）只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)；
（2）承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)；
（3）承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)。
對于第一類公司，要求今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，而應(yīng)該通過財政預(yù)算渠道或采取市場化方式引導(dǎo)社會資金解決建設(shè)資金問題，第二類和第三類融資平臺公司仍可以保留，但要按照《中華人民共和國公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。
不過頗為令人玩味的是，自從國發(fā)19號文發(fā)布以后，地方政府平臺的增長不但沒有下降，反而一路膨脹。
銀監(jiān)助攻
在這以后兩年，銀監(jiān)會均出臺融資平臺貸款風(fēng)險指導(dǎo)意見。銀監(jiān)會2010年連發(fā)110、244兩文，清查地方政府融資平臺貸款，甄別地方政府融資平臺，對不同平臺進行分類處置以化解風(fēng)險，對于地方政府融資平臺借款不得新增。此后阻斷了通過行政指令融入銀行貸款的可能。
2012年，信托投資渠道也受到監(jiān)管政策影響收緊。隨著地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險的上升以及“影子銀行”規(guī)模的快速膨脹，影子銀行輸血地方政府融資平臺逐漸發(fā)展壯大，信托貸款、委托貸款等形式不斷出現(xiàn)，地方政府違法融資有抬頭趨勢。
在這種情況下，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會先后出臺國發(fā)[2010]19號文和《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)[2012]463號文）以阻斷信政合作模式。
在信貸受阻，信托受控的前提下，通過地方政府融資平臺也就只剩下發(fā)行城投債成為融資的主要途徑。
2014年Q4以后：大禹治水的新預(yù)算法與43號文時代
19號文時代監(jiān)管政策，無論是財政還是銀監(jiān)系統(tǒng)，都相對而言重堵不重疏，政策協(xié)調(diào)性還有較大的提升空間。因此，一度只有平臺貸款增量得到控制，影子銀行和債券形式的地方政府債務(wù)仍持續(xù)擴張，19號文落實效果有限。
然后就到了新預(yù)算法+43號文的時代：
（1）新《預(yù)算法》正式賦予省級政府合法舉債的權(quán)利
（2）國務(wù)院43號文全面部署加強地方政府性債務(wù)管理
（3）財政部351號文落實地方政府存量債務(wù)清理甄別
43號文總的精神是以透明規(guī)范的地方政府債替代城投平臺類債務(wù)，有利于化解地方政府債務(wù)的長期風(fēng)險。
43號文明確要剝離融資平臺公司政府融資職能，“不得通過企事業(yè)單位等舉借”政府債務(wù)，地方政府債券是唯一合法的地方政府舉債形式。
存量債務(wù)處理上，屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)要納入預(yù)算管理，并允許通過發(fā)行債券和處臵政府資產(chǎn)償還；不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，應(yīng)市場化處理，債權(quán)人應(yīng)按照商業(yè)化原則承擔(dān)相應(yīng)損失。
然后可以說，無論是財政還是金融體系，出臺的一系列的規(guī)章制度，其實都是延續(xù)了新預(yù)算法及43號文的精神和主旨，在范圍界定、流程設(shè)計、落實細(xì)則、懲處要求等各個方面進行補漏和細(xì)化，直至今日。
地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機構(gòu)正常經(jīng)營行為。
金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)支持融資平臺公司市場化融資，服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展。
金融監(jiān)管研究院解讀
這個是重申財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》文中的要求：
第十三條 專員辦對融資平臺公司融資行為進行監(jiān)督，主要包括：
（一）地方政府及其所屬部門將土地注入融資平臺公司應(yīng)當(dāng)履行法定的出讓或劃撥程序，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；
進一步健全信息披露機制，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。
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這里細(xì)化到需要以書面聲明的形式來承諾“不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù) ”。
金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范融資管理，切實加強風(fēng)險識別和防范，落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來源。
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金融業(yè)對于地方政府融資的管理，可以說是始于2010年的兩份文件：銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕244號《關(guān)于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》及銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號《關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》。
要求：
1.
嚴(yán)格落實貸款“三查”制度,審慎發(fā)放和管理融資平臺貸款；
2.
3.
準(zhǔn)確進行融資平臺貸款風(fēng)險分類，真實反映和評價貸款風(fēng)險狀況；
4.
5.
加強對融資平臺貸款的監(jiān)管，有效緩釋和化解融資平臺貸款風(fēng)險。
6.
具體來說，要求金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)244號文要求的按現(xiàn)金流覆蓋比例劃分的全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款計算資本充足率貸款風(fēng)險權(quán)重。
融資平臺貸款風(fēng)險類別
定義
風(fēng)險權(quán)重
全覆蓋
融資平臺自身現(xiàn)金流量占其應(yīng)還債本息的比例達100%以上
100%
基本覆蓋
融資平臺自身現(xiàn)金流量占其應(yīng)還債本息的比例達100%-70%
140%
半覆蓋
融資平臺自身現(xiàn)金流量占其應(yīng)還債本息的比例達70%-30%
250%
無覆蓋
融資平臺自身現(xiàn)金流量占其應(yīng)還債本息的比例達30%以下
300%
金融機構(gòu)為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。
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這里是更換主語后，重申財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》文中的要求：
（四）地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔(dān)保。
對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南〉的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）依法妥善處理。
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88號文《預(yù)案》明確三項原則：一是分級負(fù)責(zé)。省級政府負(fù)總責(zé)，省以下地方各級政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)?？缡。▍^(qū)、市）政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。二是及時應(yīng)對。三是依法處置。
在此基礎(chǔ)上該文包含了四大內(nèi)容：
一是依法明確適用范圍。依據(jù)預(yù)算法等法律和政策規(guī)定界定88號文《預(yù)案》和152號文《指南》的適用范圍：納入限額管理的地方政府債務(wù)：
§
包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務(wù)；清理甄別認(rèn)定的存量或有債務(wù)，
§
§
包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。
§
二是建立分級響應(yīng)機制。按照風(fēng)險事件性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將政府性債務(wù)風(fēng)險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。
§
Ⅳ/Ⅲ級債務(wù)風(fēng)險，主要由市縣政府立足自身化解；
§
§
Ⅱ/Ⅰ級債務(wù)風(fēng)險，除上述措施，省級政府可據(jù)市縣政府申請適當(dāng)救助。
§
§
地方政府出現(xiàn)極大風(fēng)險時，中央政府可適當(dāng)指導(dǎo)。
§
三是實施分類應(yīng)急處置。區(qū)分不同債務(wù)類型，分類提出債務(wù)違約處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。
四是嚴(yán)格落實責(zé)任追究。風(fēng)險事件發(fā)生后，對地方政府有關(guān)責(zé)任人進行行政問責(zé)和追究法律責(zé)任，對銀行業(yè)金融機構(gòu)相關(guān)負(fù)責(zé)人嚴(yán)格依法追責(zé)。
《預(yù)案》中提出的地方政府財政重整
財政重整是指高風(fēng)險地區(qū)通過實施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財政收支平衡狀態(tài)。
《預(yù)案》規(guī)定了財政重整的主要措施。包括：
一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應(yīng)收盡收。
二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政重整期內(nèi)，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險等級，本級政府其他財政支出應(yīng)當(dāng)保持“零增長”或者大力壓減。
三是處置政府資產(chǎn)。指定機構(gòu)統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、國有股權(quán)等，結(jié)合市場情況予以變現(xiàn)，多渠道籌集資金償還債務(wù)。
四是申請省級救助。采取上述措施后，風(fēng)險地區(qū)財政收支仍難以平衡的，可以向省級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項轉(zhuǎn)移支付配套資金等。
五是加強預(yù)算審查。
六是改進財政管理。實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預(yù)算，嚴(yán)格做好與化解政府債務(wù)風(fēng)險政策措施的銜接。
分類處置
《預(yù)案》中提出將對地方政府性債務(wù)進行分類處置，并依據(jù)預(yù)算法、擔(dān)保法、合同法及其司法解釋等法律規(guī)定，區(qū)分不同債務(wù)類型提出處置原則，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。
1.地方政府債券。
?地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任。
2.非政府債券形式的存量政府債務(wù)。
新預(yù)算法實施后，地方政府舉債只能采取發(fā)行政府債券方式，為此《預(yù)案》對非政府債券形式的存量政府債務(wù)處置進行了明確。
?債務(wù)人為地方政府及其部門的，必須在國務(wù)院規(guī)定的期限內(nèi)置換成政府債券，地方政府承擔(dān)全部償還責(zé)任。
?債務(wù)人為企事業(yè)單位等的，經(jīng)地方政府、債權(quán)人、企事業(yè)單位等債務(wù)人協(xié)商一致，可以按照合同法有關(guān)規(guī)定分類處理。
??即，債權(quán)人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移，并承擔(dān)全部償還責(zé)任；
??債權(quán)人不同意在規(guī)定期限內(nèi)將償債義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府的，仍由原債務(wù)人依法承擔(dān)償債責(zé)任，對應(yīng)的地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，地方政府作為出資人在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，依法實現(xiàn)債權(quán)人的風(fēng)險和收益相匹配。
3.存量或有債務(wù)。
具體包括：
存量擔(dān)保債務(wù)。存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。
§
除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府出具的擔(dān)保合同無效。
§
§
地方政府對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅做適當(dāng)民事賠償，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的1/2；
§
§
擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分1/2的，以擔(dān)保額為限。具體金額協(xié)商確定。
§
存量救助債務(wù)。存量救助債務(wù)不屬于政府債務(wù)。地方政府可根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。
4.新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)。
對新預(yù)算法實施以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，參照上述第三類情況中的存量擔(dān)保債務(wù)依法處理。
另外，經(jīng)國務(wù)院同意，財政部專門制定了《指南》，進一步區(qū)分存量債務(wù)中的銀行貸款、企業(yè)債券、信托、BT等不同類型，分門別類明確具體處置措施，作為《預(yù)案》配套文件印發(fā)實施。
三、規(guī)范政府與社會資本方的合作行為
地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）。
允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，引導(dǎo)社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當(dāng)讓利。
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此處為國發(fā)〔2014〕43號文的重申：
（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。
鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。
投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。
投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。
政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。
地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
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這里依然是重申財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》文中的要求：
（二）地方政府及其所屬部門參與社會資本合作項目，以及參與設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金等各類基金時，不得承諾回購其他出資人的投資本金，承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益。
但是更進一步指出：不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
四、進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制
全面貫徹落實依法治國戰(zhàn)略，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件規(guī)定，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。
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新預(yù)算法在多方面有所突破，重點是第三十五條：
可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。
舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。
省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。
舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。
除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。
除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
這為后續(xù)43號文以及財政部進一步出臺《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》以及其他地方政府債務(wù)相關(guān)規(guī)章制度，奠定了法律基礎(chǔ)。
而43號文規(guī)范的地方政府舉債融資機制僅限于：政府舉債、PPP（即政府和社會資本合作）和規(guī)范的或有債務(wù)。
§
政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，規(guī)定主體僅限省級政府；省級以下無舉債權(quán)，市縣可由省級政府代為舉借。
§
§
剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。
§
§
首提用地方政府發(fā)債的方式置換現(xiàn)有高成本存量融資債務(wù)。從后來財政部的舉措來看，目前為止至少安排3萬億地方政府債務(wù)置換，置換范圍是2013年政府性債務(wù)審計確定截至2013年6月30日的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中、2015年到期需要償還的部分。置換債務(wù)不得用于償還由企事業(yè)單位等自身收益償還的債務(wù)，不得用于付息，不得用于經(jīng)常性支出。
§
§
政府背書的城投債將成為歷史，未來取而代之的是地方政府一般債以及項目收益?zhèn)?。地方政府性債?wù)主要未來僅包括：“政府債務(wù)”和“或有債務(wù)”；其中政府債務(wù)包括一般債券和專項債券，或有債務(wù)為地方政府依法擔(dān)保范圍僅限經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的擔(dān)保行為。
§
§
此外對于PPP形式運作，既不屬于政府債務(wù)，又不屬于政府或有債務(wù)，但是納入政府舉債融資機制，需要依靠財政補貼，而且將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應(yīng)政府預(yù)算管理。
§
§
43號在賦予了地方政府適度的舉債權(quán)限的同時，也禁止地方政府通過融資平臺舉債，即地方政府融資平臺不得新增政府性債務(wù)。
§
政府性債務(wù)
根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）及2013年12月30日審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》兩個文件可知：審計中將“政府性債務(wù)”劃分為①政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、②政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和③政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)3種類型。
其中：
o
（1）政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，政府及其組成部門是法律意義上的負(fù)債主體，屬于“政府債務(wù)”；
o
o
（2）政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個被擔(dān)保人無力償還時，政府需承擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù)；
o
o
（3）政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)是指政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。
o
43號禁止地方政府通過通過融資平臺舉債（政府性債務(wù)），但這并不意味著不可舉債，地方政府融資平臺仍然可以從市場上借款，但是不應(yīng)想當(dāng)然地認(rèn)為政府會提供隱性支持。
43號文的思路，是將地方政府融資平臺與政府的職能分離，放開地方政府舉債的權(quán)限，將地方政府債務(wù)納入統(tǒng)一監(jiān)管的范疇，剝離融資平臺為政府融資的職能，政府也不再為融資平臺背書，而是按照“用的人借；借的人還”的原則舉債。
地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
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這里依然是重申財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》文中的要求：（三）融資平臺公司舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)決策機構(gòu)決定，政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
允許地方政府結(jié)合財力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)?；鸸荆?，構(gòu)建市場化運作的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
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和直接負(fù)債一樣，對于或有負(fù)債目前的趨勢也是“疏堵”結(jié)合。
直接負(fù)債可由原來的融資平臺融資模式轉(zhuǎn)為地方政府的一般債和專項債，原來的存量債務(wù)也可以置換。
對于地方政府提供擔(dān)保的或有負(fù)債，在禁止的同時，50號文也“指了一條明路”，即允許地方政府設(shè)立或參股融資擔(dān)保公司，提供市場化的擔(dān)保服務(wù)。
可以預(yù)測，這類擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)的主要對象，也主要集中于融資平臺。
當(dāng)然，這一舉措有利于將地方政府的或有負(fù)債規(guī)范化、陽光化，也有利于測算規(guī)模和管理。更關(guān)鍵的是，通過擔(dān)保公司將原來對債務(wù)擔(dān)保中的政府信用轉(zhuǎn)為企業(yè)信用，政府僅以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。
這和融資平臺采取了相同的思路，即平臺公司可以舉債，平臺的債務(wù)政府也僅以在平臺公司的出資額為限承擔(dān)責(zé)任，想利用公司進行風(fēng)險隔離，而且都強調(diào)市場化運營，防止市場政府進行兜底的預(yù)期。
據(jù)筆者了解，在實踐中已經(jīng)有了類似的融資模式，具體見下圖所示：
上圖就是商業(yè)銀行與地方政府合作，利用產(chǎn)業(yè)基金進行融資的模式結(jié)構(gòu)。
該模式特點：通過在產(chǎn)業(yè)基金層面，融資方將遠期回購資管計劃持有的基金份額及GP股權(quán)，同時B公司為回購提供擔(dān)保。
對于此模式中，公路開發(fā)公司LP的回購行為是否涉及到問題，我們暫且放在一遍，重點是，B公司擔(dān)保的行為有財政局一定比例的資金支持（安全墊），可以說一定程度隔離了政府的信用，同時又通過B公司提供了一定資金作為擔(dān)保，為整個項目保障措施。如果換做是擔(dān)保公司，則更加“名正言順”。
除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。
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在43號文首先提出“不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！焙?，財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》也進行了更為細(xì)化的表述：
第十二條 專員辦對地方政府融資行為進行監(jiān)督，主要包括：
（一）除發(fā)行地方政府債券、外債轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
之前國辦函88號文中早就明確過，關(guān)于存量擔(dān)保債務(wù)：
存量擔(dān)保債務(wù)不屬于政府債務(wù)。
按照《中華人民共和國擔(dān)保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任，但最多不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，以擔(dān)保額為限。
存量如此，對于增量就不言而喻了。
地方政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定債券發(fā)行計劃，根據(jù)實際需求合理控制節(jié)奏和規(guī)模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。
金融監(jiān)管研究院解讀
在財庫【2017】59號文《關(guān)于做好2017年地方政府債券發(fā)行工作的通知》中就提出，合理制定債券發(fā)行計劃，均衡債券發(fā)行節(jié)奏。具體要求有：
1.
新增債券發(fā)行規(guī)模不得超過財政部下達的當(dāng)年本地區(qū)新增債券限額。
2.
3.
置換債券發(fā)行規(guī)模上限原則上按照各地上報財政部的置換債券建議發(fā)債數(shù)掌握。
4.
5.
發(fā)行置換債券償還存量地方債的，應(yīng)當(dāng)在置換債券發(fā)行規(guī)模上限內(nèi)統(tǒng)籌考慮。
6.
7.
地方財政部門應(yīng)統(tǒng)籌債券發(fā)行與庫款管理，科學(xué)安排債券發(fā)行，合理制定債券全年、季度發(fā)行初步安排。不遲于每次發(fā)行前7個工作日，制定發(fā)行具體安排。
8.
9.
公開發(fā)行債券每季度發(fā)行量原則上控制在本地區(qū)全年公開發(fā)行債券規(guī)模的30%以內(nèi)。
10.
關(guān)于發(fā)債要求，另應(yīng)按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2015〕64號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法〉的通知》（財庫〔2015〕83號）等文件。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制
完善統(tǒng)計監(jiān)測機制，由財政部門會同發(fā)展改革、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺，統(tǒng)計監(jiān)測政府中長期支出事項以及融資平臺公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗，定期通報監(jiān)測結(jié)果。
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關(guān)于對地方政府債務(wù)風(fēng)險管控，以及相應(yīng)的信息共享和統(tǒng)計監(jiān)測，央行和銀監(jiān)會早已有過發(fā)文，而且近期都已經(jīng)再次重申了相關(guān)表態(tài)：
銀辦發(fā)〔2017〕48號《中國人民銀行辦公廳關(guān)于做好2017年信貸政策工作的意見》
（二十七）繼續(xù)做好地方政府性債務(wù)管理配套金融服務(wù)。
銀行業(yè)金融機構(gòu)要配合相關(guān)部門做好地方政府存量債務(wù)置換和地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型工作，強化債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測提示，不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保，購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定。
人民銀行各分支機構(gòu)要及時掌握本地區(qū)地方政府債務(wù)置換和融資平臺市場化轉(zhuǎn)型動態(tài)，密切監(jiān)測重大項目后續(xù)資金來源，督促銀行業(yè)金融機構(gòu)強化地方政府性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測和提示。
銀監(jiān)發(fā)[2017]6號文《關(guān)于銀行業(yè)風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》
七、加強地方政府債務(wù)風(fēng)險管控，切實防范地方政府債務(wù)風(fēng)險
（二十四）嚴(yán)格落實《預(yù)算法》。銀行業(yè)金融機構(gòu)要認(rèn)真落實《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺貸款，嚴(yán)禁接受地方政府擔(dān)保兜底。
（二十五）規(guī)范新型業(yè)務(wù)模式。銀行業(yè)金融機構(gòu)要依法合規(guī)開展專項建設(shè)基金、政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)等新型業(yè)務(wù)模式，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不得通過各種方式異化形成違規(guī)政府性債務(wù)。
（二十六）強化融資平臺風(fēng)險管控。各級監(jiān)管機構(gòu)要會同有關(guān)部門強化地方政府債務(wù)全口徑監(jiān)測，指導(dǎo)銀行業(yè)金融機構(gòu)配合推進融資平臺轉(zhuǎn)型，明晰債權(quán)債務(wù)關(guān)系，防范債權(quán)懸空風(fēng)險。銀行業(yè)金融機構(gòu)要緊盯列入預(yù)警范圍的潛在高風(fēng)險地區(qū)，推動制定中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃，有效應(yīng)對局部風(fēng)險。
開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，建立財政、發(fā)展改革、司法行政機關(guān)、人民銀行、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門以及注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構(gòu)、中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。
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《通知》也是首次將司法部納入規(guī)范地方政府舉債融資行為的發(fā)文主體和監(jiān)管主體。從文中內(nèi)容來看，主要是規(guī)范律師在地方政府舉債融資中的行為，以便追究律師的違規(guī)責(zé)任。
另：關(guān)于司法部的職能，在其官網(wǎng)上公示如下
除了政府機構(gòu)之外，50號文還將行業(yè)自律組織納入規(guī)范地方政府舉債融資行為的監(jiān)管主體。點名的三個是：注冊會計師協(xié)會、資產(chǎn)評估協(xié)會、律師協(xié)會。
所以，據(jù)筆者推測，其實財政部原來是只想把三個協(xié)會拉進來。但是：
§
注冊會計師協(xié)會：在財政部黨組和理事會領(lǐng)導(dǎo)下開展行業(yè)管理和服務(wù)
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§
資產(chǎn)評估協(xié)會：接受業(yè)務(wù)主管單位財政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。
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§
中華全國律師協(xié)會：在司法部指導(dǎo)下進行工作。
§
這樣一來，出于各種方面的考量，這份通知還是必須叫上司法部。
對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對融資平臺公司從事或參與違法違規(guī)融資活動的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對金融機構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具審計報告、資產(chǎn)評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。
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明確法違規(guī)追責(zé)對象。既是聯(lián)合發(fā)文，則每一方都有每一方的任務(wù)。
§
對地方政府及其所屬部門：負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員；
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對融資平臺公司：企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人；
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對金融機構(gòu)：機構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員；
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§
對中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)：中介機構(gòu)、法律服務(wù)機構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員。
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六、大力推進信息公開
地方各級政府要貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》等規(guī)定和要求，全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的決策、執(zhí)行、管理、結(jié)果等公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，回應(yīng)社會關(guān)切，主動接受社會監(jiān)督。
繼續(xù)完善地方政府債務(wù)信息公開制度，縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)重點公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級財政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計劃。
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強調(diào)了信息公開和公眾監(jiān)督。
關(guān)于信息公開，也是43號文早早就提出要做的事情了：
（一）完善債務(wù)報告和公開制度。完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況。...建立地方政府性債務(wù)公開制度，加強政府信用體系建設(shè)。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務(wù)及其項目建設(shè)情況，自覺接受社會監(jiān)督。
同時，這也是財預(yù)〔2016〕175號《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》提出過的要求：
（六）地方政府債券發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守發(fā)行制度規(guī)定、履行規(guī)定的程序，及時、準(zhǔn)確、如實、完整披露債券發(fā)行信息等；
（七）地方政府債務(wù)舉借、使用、償還等情況，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)向社會公開。
推進政府購買服務(wù)公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內(nèi)容。
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對于政府購買服務(wù)公開，這依然不是新要求，而是早有規(guī)定：
國辦發(fā)(2013)96號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》
各地區(qū)、各部門要嚴(yán)格遵守相關(guān)財政財務(wù)管理規(guī)定，確保政府向社會力量購買服務(wù)資金規(guī)范管理和使用，不得截留、挪用和滯留資金。購買主體應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，按規(guī)定公開購買服務(wù)相關(guān)信息，自覺接受社會監(jiān)督。承接主體應(yīng)當(dāng)健全財務(wù)報告制度，并由具有合法資質(zhì)的注冊會計師對財務(wù)報告進行審計。財政部門要加強對政府向社會力量購買服務(wù)實施工作的組織指導(dǎo)，嚴(yán)格資金監(jiān)管，監(jiān)察、審計等部門要加強監(jiān)督。
財預(yù)[2014]13號《關(guān)于政府購買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》
推進購買服務(wù)預(yù)算信息公開：嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國政府信息公開條例》有關(guān)規(guī)定，建立健全購買服務(wù)信息公開機制，拓寬公開渠道，搭建公開平臺，及時將購買的服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)要求、服務(wù)內(nèi)容、預(yù)算安排、購買程序、績效評價標(biāo)準(zhǔn)、績效評價結(jié)果等購買服務(wù)預(yù)算信息向社會公開，提高預(yù)算透明度，回應(yīng)社會關(guān)切，接受社會監(jiān)督。
財庫[2015]135號《關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》
（四）政府采購項目信息的公開要求。
10.政府購買公共服務(wù)項目。對于政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，除按有關(guān)規(guī)定公開相關(guān)采購信息外，采購人還應(yīng)當(dāng)就確定采購需求在指定媒體上征求社會公眾的意見，并將驗收結(jié)果于驗收結(jié)束之日起2個工作日內(nèi)向社會公告。
推進政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開，地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點公開政府和社會資本合作（PPP）項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內(nèi)容和財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內(nèi)容。
金融監(jiān)管研究院解讀
在財金[2016]32號提出要加強PPP項目信息公開后，財政部又通過財金[2017]1號《政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》明確了公開要求，自2017年3月1日起施行。
推進融資平臺公司名錄公開。
金融監(jiān)管研究院解讀
最早提出融資平臺名單要求的，可以追溯到2010年國務(wù)院為了對地方投融資平臺開始進行清理整頓發(fā)布的國發(fā)[2010]19號文《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。
然后財政部也及時跟進，發(fā)布財預(yù)[2010]412號文《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》。
在那之后，為了貫徹國務(wù)院的政策要求，銀行業(yè)就對要求健全“名單制”管理系統(tǒng)，自2010年3季度開始編制地方投融資平臺名單，更新頻率為3個月。
現(xiàn)在金融機構(gòu)主要參考的也就是這份名單。
各地區(qū)要充分認(rèn)識規(guī)范地方政府舉債融資行為的重要性，把防范風(fēng)險放在更加重要的位置，省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組要切實擔(dān)負(fù)起地方政府債務(wù)管理責(zé)任，進一步健全制度和機制，自覺維護總體國家安全，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。
各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)匯總本地區(qū)舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意后，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會。
特此通知。
財政部 發(fā)展改革委 司法部 人民銀行 銀監(jiān)會 證監(jiān)會
2017年4月26日