法律人視角下的PPP產業(yè)基金
“基礎設施建設”、“PPP”、“產業(yè)投資基金”，這三個專業(yè)術語、或許你我都曾聽過，似不陌生、但行外人要究其深意恐怕還需要“百度一番”，才可知其然。大多論述常將三者加以結合，這恐還要追溯到中央自2010年起發(fā)布的一系列文件。文件中要求加強對地方融資平臺的監(jiān)管，解決地方債務逐年增加的現(xiàn)實問題。尤其是“43號文”（《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》）及“新預算法”（《中華人民共和國預算法》于2015年1月1日起正式實施。）的出臺，使得傳統(tǒng)的依托貸款融資渠道全面受限。根據(jù)43號文規(guī)定：地方政府規(guī)范的舉債融資機制僅限于政府方用一般和專項債券舉債、PPP和規(guī)范的或有債務。
面臨經濟下行壓力大，投資基礎設施建設仍是當下經濟發(fā)展的必要引擎。2015年4月21日國務院通過的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》中提到：鼓勵以設立產業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等方式來拓寬融資渠道。加上“總理十三五報告”：“深化投融資體制改革、繼續(xù)以市場化形式籌集專項建設基金，推動地方的政府融資平臺轉型改制，進行市場化的融資。在基礎設施資產證券化，擴大債券融資規(guī)?！钡乳_門政策（2015年3月1日，發(fā)改委《項目收益?zhèn)瘶I(yè)務指引》；2015年3月16日，發(fā)改委國開行下發(fā)《關于推進開發(fā)性金融支持政府與社會資本合作有關工作的通知》；2015年4月8日，財庫【2015】83號文，《地方政府專項債券發(fā)行暫行管理辦法》。2015年5月15日，國務院《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》。）的引領下，一個形式靈活、匯集資本的“產業(yè)基金”成為引入PPP項目進行基礎設施建設解決項目資本金的不二選擇。
“PPP”及“產業(yè)基金”的定義
PPP
說起PPP（Public-Private Partnership），在城市開發(fā)的語境下，它不單促進了地方經濟的發(fā)展，也解決了地方政府將城市建設項目兜底為地方債務、有效與私人部門開展合作等問題?！耙籔”是政府運用公共部門與“二P”私人部門的資源完成專門任務的活動，在“三P”利益共享、風險共擔、全程合作伙伴合作關系下、雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，最后由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。
產業(yè)投資基金
產業(yè)投資基金（簡稱產業(yè)基金）是指在中華人民共和國境內以非公開的方式（即私募）向特定投資人募集資金，對未上市企業(yè)或項目進行投資（包括股權和債權）和提供專業(yè)經營管理服務，利益共享、風險共擔的集合投資制度，由基金公司自認基金管理人或委托基金管理人管理基金資產，委托基金托管人托管基金資產。
1、項目主體
無論項目發(fā)起方是誰，PPP產業(yè)基金涉及的主體主要為：政府、金融機構、運營企業(yè)及基金管理人。各方的法律關系皆要通過完善的合同體系對權責進行明確的劃分，基本合同會涉及到政府方與PPP項目公司的“特許協(xié)議”；履約階段合同主要包括PPP項目公司與工程承包商的“工程承包合同”、與供應商的“供應合同”、與消費者的“消費合同”、與設計咨詢方的“設計咨詢合同”；與金融機構的“融資合同”、“保險合同”等。
2、各方權利及義務
（1）政府平臺：如項目本身是經營類項目則可根據(jù)合同約定劣后分取投資收益。就責任而言需要對項目制定監(jiān)管標準、對項目運營進行監(jiān)督和管理以此考核績效、突發(fā)事件的處置、后期運營管理的或可參與。
（2）社會資本方：可分取投資收益，當收入高出一定收益預期后參與一定比例收益分配。就義務而言需要主導項目的規(guī)劃設計、建設運營和管理、提供達到政府要求的服務質量和價格要求、負責項目投資融資運作、最后的項目移交。
（3）金融機構：依照各方合同約定優(yōu)先分配利潤，取得預期收益。就義務而言主要負責為經營的社會資本方或者項目公司提供融資。
3、項目組織形式
在“主體”及“各方權責”明晰后，選擇適合的運營組織形式非常必要，深究PPP產業(yè)基金的本質屬性，其仍然是私募股權基金。因而組織形式的選擇也是公司型、契約型、有限合伙型?；诒疚钠?，不對前述各種形式進行展開，僅論述現(xiàn)在最為通行和適用廣泛的有限合伙形式：
解讀：
由政府的出資代表與社會資本共同投資新設一家投資管理公司作為普通合伙人（GP）（根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)法》的規(guī)定：普通合伙人需對合伙企業(yè)的債務承擔無限連帶責任。），由政府出資代表為次級有限合伙人（根據(jù)《中華人民共和國合伙企業(yè)法》的規(guī)定：有限合伙人以其認繳的出資額為限對合伙企業(yè)債務承擔責任。）與社會資本作為優(yōu)先級有限合伙人（LP）共同發(fā)起設立有限合伙制PPP引導基金，而后各方依據(jù)協(xié)議約定進行相應出資，投資期屆滿后，基金通過并購或資產證券化（以特定資產組合或特定現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的一種融資形式。）模式退出所投資的項目。金融機構則作為優(yōu)先級給項目進行融資貸款支持。優(yōu)先級及劣后級的區(qū)別在于分配順序環(huán)節(jié)，即基金的投資收益在扣除當期費用包括GP管理費后，先返還所有投資人本金，而后優(yōu)先向優(yōu)先級合伙人分配收益，直至達到目標收益率，之后再向次級有限合伙人及普通級合伙人分配收益。
4、項目選定操作模式
（1）對經營性項目，即具有明確收費基礎、而且經營收費能夠完全覆蓋項目投資成本的，可以通過政府授予特許經營權采用BOT（建設——運營——移交）、BOOT（建設——擁有——運營——移交）等模式推進。
（2）準經營性項目，即對于用經營收費不足以覆蓋投資成本的，除采取經營項目模式外，附加政府給予缺口性補貼、優(yōu)惠政策形式給予社會資本或項目公司經濟補助的模式進行。
（3）非經營性項目，即對于項目無收益來源、屬公益性質，主要依靠政府付費的項目，則可通過采取政府購買服務，采用B00（建設—擁有—運營）、委托運營等模式進行。
5、退出
鑒于PPP項目周期可能長達數(shù)十年，而產業(yè)基金卻有一定期限要求，在既要保證投資方利益的同時還要確保與項目的融資需求相協(xié)調，使得項目的運營除了要關注其“介入”，更需要規(guī)劃好產業(yè)基金如何退出，以保證項目資金的“流動性”及“資本的增值”問題。
市場化的通用方式主要有：（1）項目存續(xù)期結束后對項目進行清算；（2）社會資本方或政府方將股權回購或將股權轉讓；（3）資產證券化退出，即項目運營成熟后，通過將項目公司資產注入上市公司、發(fā)行資產證券化產品等方式，獲得投資收益實現(xiàn)投資退出。
結 語
筆者認為產業(yè)基金亦是基金的一種，作為一種投資方式也有其避不的風險問題，作為“利益相關者”的政府方、金融機構、運營企業(yè)和基金管理人，如何平衡好各方利益、如何讓其“風險可控，收益可期”。仍有必要解決好實際運作中會面臨的問題：
一是繞開“保底承諾”方式參與，以免增加地方政府的隱性債務；
二是作為基礎設施建設規(guī)模大的項目、投資期限長也會帶給投資者不得不考慮的“期限錯配”問題；
三是如何調整交易結構使其可“增信安全退出”都是需要在實務操作中進一步完善的問題。讓創(chuàng)設PPP的初衷得以真正實現(xiàn)，即合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果，以激發(fā)社會的投資活力，真正回歸到政府本位的造福于民，為社會和公眾提供更好的服務落腳點。