國(guó)辦“40號(hào)文” 緩釋地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

[摘要]：“40號(hào)文”的出臺(tái)距2014年“43號(hào)文”的頒布實(shí)施不足8個(gè)月，而在地方政府融資平臺(tái)通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資這一主要問(wèn)題觀點(diǎn)上似有相悖之嫌。

       2015年5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱“40號(hào)文”）。該文件對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)支持地方政府融資平臺(tái)在建項(xiàng)目作出了系統(tǒng)要求。要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要在全面把控風(fēng)險(xiǎn)前提下，不得盲目抽貸、壓貸、停貸?！?0號(hào)文”的出臺(tái)距2014年“43號(hào)文”的頒布實(shí)施不足8個(gè)月，而在地方政府融資平臺(tái)通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資這一主要問(wèn)題觀點(diǎn)上似有相悖之嫌。然這種相悖絕非簡(jiǎn)單地倒退，而是基于特定背景的路徑重置，“43號(hào)文”將在多元渠道并進(jìn)的情形下迂回向前。  

    一、“40號(hào)文”的出臺(tái)有現(xiàn)實(shí)的迫切性  

    長(zhǎng)期以來(lái)，投資是拉動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，以地方政府融資平臺(tái)為主要主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是其中主要組成部分。2015年以來(lái)，CPI持續(xù)處于2%以下低位，通縮壓力劇增；經(jīng)濟(jì)萎靡之下社會(huì)融資不暢，前四個(gè)月新增社會(huì)融資總額56,571億元，同比下降了20.66%；2015年第一季度，GDP增速為7%，創(chuàng)歷史新低，雖經(jīng)2014年11月以來(lái)多次降息降準(zhǔn)等貨幣政策調(diào)劑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然乏力，自2014年以來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展保增長(zhǎng)壓力持續(xù)增加。而另一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力依然巨大，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求依舊旺盛的背景下，保障和促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?/span>  

      “43號(hào)文”頒布實(shí)施后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府融資平臺(tái)一直持審慎態(tài)度，在較大程度上阻斷了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來(lái)源。在融資性現(xiàn)金流阻缺的同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)滯漲背景下稅收增長(zhǎng)乏力。而作為地方政府重要收入來(lái)源的土地出讓收入同比出現(xiàn)了較大幅度的下降，根據(jù)Wind資訊統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年前4個(gè)月，全國(guó)40大中城市供應(yīng)土地面積8,053.86萬(wàn)平方米，同比下降24.30%。在此背景下，通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資保障地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給，對(duì)于保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。  

      二、“40號(hào)文”的出臺(tái)應(yīng)合了地方政府債務(wù)治理循序漸進(jìn)的需求  

      “43號(hào)文”的核心在規(guī)范地方政府負(fù)債，通過(guò)引入社會(huì)資本參與地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（即“PPP項(xiàng)目”）、發(fā)行地方政府債券等方式改變當(dāng)前的地方政府融資平臺(tái)負(fù)債模式，改善地方政府負(fù)債結(jié)構(gòu)。而從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，“43號(hào)文”說(shuō)列的新政實(shí)施效果不盡如人意。從"PPP項(xiàng)目"的實(shí)施情況來(lái)看，雖然各地方政府陸續(xù)推出了一系列示范項(xiàng)目，但社會(huì)資本對(duì)于該類(lèi)型投資的風(fēng)險(xiǎn)與收益評(píng)判需要適應(yīng)過(guò)程，且該類(lèi)型項(xiàng)目本身從設(shè)計(jì)到實(shí)施的周期較長(zhǎng)，很難在短期內(nèi)收到明顯成效；而對(duì)于地方政府債券，債券期限與收益也尚未對(duì)潛在認(rèn)購(gòu)方形成較強(qiáng)的吸引力。而市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期較長(zhǎng)，融資平臺(tái)在項(xiàng)目融資過(guò)程中普遍存在借新還舊的情形，在“43號(hào)文”嚴(yán)格禁止地方政府融資平臺(tái)新增政府性債務(wù)背景下，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂加劇，進(jìn)而或?qū)⒃诙唐趦?nèi)引發(fā)融資平臺(tái)債務(wù)危機(jī)?！?0號(hào)文”相對(duì)于“43號(hào)文”最大的變通在于區(qū)分對(duì)待新增與存續(xù)項(xiàng)目融資，允許存續(xù)項(xiàng)目在統(tǒng)一預(yù)算管理的前提下，通過(guò)傳統(tǒng)方式舉借債務(wù)。這一舉措有利于解除上述可能引發(fā)的短期債務(wù)危機(jī)，同時(shí)為地方政府債券和“PPP項(xiàng)目”全面落地贏取時(shí)間，推進(jìn)地方政府債務(wù)治理的有序推進(jìn)。  

      三、“40號(hào)文”之后地方政府債務(wù)治理多元并進(jìn)，迂回向前  

     從“40號(hào)文”的主要內(nèi)容來(lái)看，該文件是在“43號(hào)文”框架所確定的方向內(nèi)的路徑重置。未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資在一定時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)多元推進(jìn)的態(tài)勢(shì)。對(duì)于新建項(xiàng)目，將統(tǒng)一按照“43號(hào)文”確定的“PPP模式”或者發(fā)行一般地方政府債券或者專項(xiàng)項(xiàng)目債券的方式實(shí)現(xiàn)融資，而對(duì)于存續(xù)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)債，除了繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)向傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)融資外，一部分項(xiàng)目將轉(zhuǎn)為“PPP模式”或者發(fā)行債券的方式實(shí)現(xiàn)融資?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，在短期內(nèi)，傳統(tǒng)的地方政府融資模式對(duì)于存續(xù)項(xiàng)目依舊是主流融資方式；而長(zhǎng)期來(lái)看，債券發(fā)行和“PPP模式”必將取代傳統(tǒng)的融資模式。  

      “40號(hào)文”的出臺(tái)，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)存續(xù)債務(wù)而言，其風(fēng)險(xiǎn)將得到較大程度的釋放，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)融資環(huán)境的變化。  

     首先，應(yīng)當(dāng)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下積極拓展存續(xù)項(xiàng)目的融資業(yè)務(wù)，這種拓展一方面是積極把握政府融資平臺(tái)在政府信用支撐下的最后發(fā)展機(jī)遇，而存續(xù)債務(wù)和有序退出，也為金融機(jī)構(gòu)自身拓展新的業(yè)務(wù)模式贏得時(shí)間。對(duì)于信托公司而言，2015年第一季度信托行業(yè)營(yíng)業(yè)收入雖同比增長(zhǎng)近30%，單信托業(yè)務(wù)收入同比下降了近10個(gè)百分點(diǎn)，而作為信托公司業(yè)務(wù)重要組成部分基礎(chǔ)設(shè)施信托項(xiàng)目，一季度新增規(guī)模處于歷史地位，“40號(hào)文”的出臺(tái)在一定程度上有利于延緩這一發(fā)展趨勢(shì)，為信托行業(yè)轉(zhuǎn)型爭(zhēng)取更多的時(shí)間和空間。  

     其次，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)控制措施。在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，除了部分項(xiàng)目將繼續(xù)依托地方政府信用外，對(duì)于這部分項(xiàng)目地方政府財(cái)政實(shí)力及增長(zhǎng)潛力依舊是項(xiàng)目評(píng)判的主要標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)于剝離了政府信用的項(xiàng)目而言，項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量以及平臺(tái)公司本身的現(xiàn)金流狀況將成為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)判斷的主要切入點(diǎn)。在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生分化的情況下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)也應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)差別對(duì)待，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。  

     最后，我們需要看到的是“40號(hào)文”并沒(méi)有改變地方政府債務(wù)治理的根本方向，對(duì)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)而言，面對(duì)市場(chǎng)空間巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，依然需要加強(qiáng)對(duì)“PPP模式”的業(yè)務(wù)拓展和風(fēng)險(xiǎn)控制方面的探索。未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，模式的多元也必然決定著資金運(yùn)用方式的多元，而信托資金擁有結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)靈活，資產(chǎn)配置多樣的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，未來(lái)信托公司需要更加積極嘗試新形勢(shì)下產(chǎn)業(yè)基金，資產(chǎn)證券化等多樣化運(yùn)作方式，拓展基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)新藍(lán)海。

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