提高民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目積極性

近年來(lái)，國(guó)家大力推行政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部和各省級(jí)地方政府發(fā)布了一系列支持和推廣PPP模式的指導(dǎo)性意見(jiàn)。在各方推動(dòng)下，目前在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目總數(shù)超萬(wàn)個(gè)，涉及水利、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，但在實(shí)際推進(jìn)的過(guò)程中，落地項(xiàng)目偏少，且中標(biāo)的基本上都是“中字頭”的大國(guó)企，在當(dāng)前民營(yíng)資本投資低迷的情況下，PPP作為民營(yíng)資本參與社會(huì)投資的重要途徑，尚未發(fā)揮積極作用，其中有三方面問(wèn)題比較突出。

一是政府仍然處于強(qiáng)勢(shì)地位。PPP模式優(yōu)勢(shì)在于政府與社會(huì)資本建立合作關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，一方面由社會(huì)資本提供資金幫助政府克服建設(shè)資金短缺的困難，另一方面發(fā)揮社會(huì)資本的管理與技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從而提高公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率。盡管項(xiàng)目合作中，政府和社會(huì)資本雙方有合同約束，但在具體項(xiàng)目運(yùn)作及投資過(guò)程中，政府依然處于強(qiáng)勢(shì)地位，這在政府與民營(yíng)資本合作中表現(xiàn)得特別明顯。許多民營(yíng)資本對(duì)地方政府的強(qiáng)勢(shì)顧慮重重，特別是在出現(xiàn)糾紛時(shí)，如何維護(hù)自身的權(quán)益心中無(wú)底，從而導(dǎo)致民營(yíng)資本參與PPP的積極性普遍不高。

二是項(xiàng)目收益率偏低。PPP項(xiàng)目主要是對(duì)接公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類(lèi)項(xiàng)目社會(huì)公益屬性較強(qiáng)，但建成運(yùn)營(yíng)后收入回報(bào)有限。相對(duì)來(lái)看，多數(shù)經(jīng)營(yíng)良好的民營(yíng)企業(yè)，投資回報(bào)率大大超過(guò)目前絕大部分PPP項(xiàng)目能帶來(lái)的回報(bào)。此外，由于PPP項(xiàng)目的投資額比較大，相對(duì)較低的收益率難以獲得民營(yíng)資本的青睞。

三是投資周期長(zhǎng)，退出機(jī)制缺乏?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)普遍存在周期長(zhǎng)的特性。以PPP項(xiàng)目中采用較多的 “建設(shè)－運(yùn)營(yíng)－轉(zhuǎn)移”模式為例，在項(xiàng)目建成后，政府給予一定時(shí)間的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，之后收回或回購(gòu)項(xiàng)目。這種模式的投資回報(bào)周期通常在二三十年甚至更長(zhǎng)，一般民營(yíng)資本難以接受如此長(zhǎng)周期的投資項(xiàng)目。

針對(duì)民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的現(xiàn)象，建議如下。

第一，推進(jìn) “民告官”等相應(yīng)的制度安排。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作需要對(duì)政府與企業(yè)在項(xiàng)目中承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確的法律界定，以保護(hù)雙方利益。為此，首先，要不斷完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)合作雙方進(jìn)行有效的法律約束。其次，要建立相應(yīng)的第三方仲裁機(jī)制，在政府與企業(yè)出現(xiàn)糾紛時(shí)，能切實(shí)公平維護(hù)合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范履約行為。最后，為避免當(dāng)?shù)卣母蓴_，應(yīng)明確相應(yīng)的調(diào)解或司法訴訟在異地進(jìn)行。只有建立了完備的“民告官”制度，才能從根本上打消民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮，也有利于政府轉(zhuǎn)變職能。

第二，制定專(zhuān)門(mén)的稅收等優(yōu)惠政策，讓利于民營(yíng)資本。建議相關(guān)部門(mén)在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，研究對(duì)PPP項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免政策，以降低PPP項(xiàng)目成本，提高投資收益率。同時(shí)加大金融支持力度，降低融資成本以提高項(xiàng)目收益率。鼓勵(lì)政策性銀行參與PPP項(xiàng)目融資，為PPP項(xiàng)目提供低成本融資。

第三，推行PPP項(xiàng)目對(duì)接資產(chǎn)證券化，化解民營(yíng)資本退出機(jī)制缺乏等問(wèn)題。PPP項(xiàng)目對(duì)接的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)中，那些能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流收益的項(xiàng)目，與資產(chǎn)證券化的基本要求契合，適合開(kāi)展資產(chǎn)證券化。通過(guò)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，將為民營(yíng)資本投資PPP項(xiàng)目提供規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的流動(dòng)性，提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值，有利于調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本投資的積極性。對(duì)于各類(lèi)機(jī)構(gòu)投資者來(lái)說(shuō)，PPP資產(chǎn)證券化也給他們提供了一個(gè)新的投資渠道。對(duì)于不涉及國(guó)家安全的基礎(chǔ)資產(chǎn)，還可研究通過(guò)上海自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶(hù)體系向海外出售，吸引境外資本參與投資。                                    

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